Articolo pubblicato sulla Rivista “L’Articolo 1” Anno IV, numero 1, 2018 Editore Bibliotheka Edizioni 

E questa nostra vita, via dalla folla, trova lingue negli alberi, libri nei ruscelli, prediche nelle pietre e ovunque il bene
(William Shakespeare)

Natura è tutto ciò che noi vediamo: il colle, il pomeriggio, lo scoiattolo, l’eclissi, il calabrone. O meglio, la natura è il paradiso. Natura è tutto ciò che noi udiamo: il passero, il mare, il tuono, il grillo. O meglio, la natura è armonia. Natura è tutto quello che sappiamo senza avere la capacità di dirlo, tanto impotente è la nostra sapienza a confronto della sua semplicità
(Emily Dickinson)

* * *

Una efficace politica di protezione dell’ambiente a fronte del mantenimento di un ruolo competitivo dell’UE sul mercato globale rappresentano una grande sfida per l’Unione. La “crescita verde” implica l’attuazione di politiche integrate volte a promuovere lo sviluppo economico nell’ambito di un quadro ambientale sostenibile.

La Comunità Europea e l’ambiente

Se i trattati istitutivi delle Comunità Europee non prevedevano alcuna norma in tema di tutela ambientale, le emergenze ambientali post “boom economico” determinarono l’urgenza di introdurre disposizioni specifiche in singoli settori con un approccio conservativo e di tutela che ha costituito l’embrione della produzione normativa successiva.

In forza degli articoli 11 e da 191 a 193 del trattato sul funzionamento (TFUE) (v. nota 1) l’Unione europea dispone delle competenze per intervenire in tutti gli ambiti della politica ambientale, dall’inquinamento dell’aria e dell’acqua, alla gestione dei rifiuti e i cambiamenti climatici, con i limiti del principio di sussidiarietà e del requisito dell’unanimità del Consiglio così come per le questioni fiscali, la pianificazione del territorio, la destinazione dei suoli, la gestione quantitativa delle risorse idriche, la scelta delle fonti di energia e la struttura dell’approvvigionamento energetico.

I primi interventi in materia ambientale, risalgono al Consiglio europeo di Parigi del 1972, in cui i capi di Stato o di governo (a seguito della prima conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente) dichiararono la necessità di una politica comunitaria in materia di ambiente , acanto all’espansione economica e hanno chiesto un programma d’azione. L’Atto unico europeo del 1987 ha introdotto il nuovo titolo «Ambiente», prima base giuridica per la politica ambientale volta alla salvaguardia della qualità dell’ambiente, della salute umana e all’uso razionale delle risorse naturali.

Successivamente nel 1993, il trattato di Maastricht ha previsto l’ambiente come settore ufficiale della politica dell’UE, con l’istituzione della procedura di codecisione e della regola generale il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio. Il trattato di Amsterdam nel 1999 ha previsto l’obbligo di integrare la tutela ambientale in tutte le politiche settoriali dell’Unione al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, mentre il trattato di Lisbona nel 1999 ha inserito l’obiettivo specifico di «combattere i cambiamenti climatici» e il perseguimento dello sviluppo sostenibile nelle relazioni con i paesi terzi.

Sin dal 1973 la Commissione Europea peraltro emana Programmi di Azione per l’Ambiente (PAA) pluriennali che definiscono le proposte legislative e gli obiettivi futuri per la politica ambientale dell’Unione.

Il settimo PAA dal titolo “Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta” è stato adottato nel 2013 e sarà valido fino al 2020 con nove obiettivi fissati tra cui: la protezione della natura, una maggiore resilienza ecologica, una crescita sostenibile efficiente dal punto di vista delle risorse e a basse emissioni di carbonio, la lotte contro le minacce alla salute legate all’ambiente.

La politica dell’Ue in materia di ambiente si fonda sui metodi della precauzione, dell’azione preventiva e della correzione dell’inquinamento “alla fonte” secondo il principio della responsabilità ambientale o di “chi inquina paga”. Questo principio trova nel Libro Bianco della responsabilità ambientale del 2000 il punto di arrivo di un processo di discussione che culminerà nella pubblicazione della versione definitiva della direttiva sulla responsabilità ambientale del 2004.

L’attuazione delle politiche

Alcune centinaia di direttive e regolamenti in materia sono oggi in vigore, ma l’efficacia della politica ambientale europea è imprescindibilmente condizionata dalla sua attuazione a livello nazionale, regionale e locale.

Purtroppo il problema della lentezza nel recepimento e della violazione del diritto UE è un mal comune molto diffuso e ha nelle politiche ambientali un elemento ricorrente e per lo più trasversale a quasi tutti i Paesi dell’Unione. Si stima ad esempio che se la normativa europea in materia di rifiuti venisse effettivamente e completamente attuata potrebbero crearsi ben 400.000 posti di lavoro con una riduzione annua dei costi pari a 72 miliardi di euro netti (v. nota 2).

Ma quali sono gli strumenti concreti di prevenzione, controllo, e correzione approntati dall’UE nei confronti del singoli stati membri?

Le c.d. “procedure di infrazione” possono scaturire sia dalla violazione diretta del diritto UE sia dal tardivo recepimento di direttive europee e può essere avviata su impulso della stessa Commissione Europea, anche attraverso una denuncia da parte di organizzazioni, o di uno stato membro nei confronti di un altro.

Si apre così una fase pre-contenziosa di dialogo strutturato, secondo il sistema EU Pilot introdotto nel 2008, al termine della quale la Commissione emette un parere motivato attraverso cui richiedere al Paese di operare attivamente ed adempiere.

Segue una fase giurisdizionale vera e propria nella quale la Commissione concede allo stato inadempiente di adeguarsi entro un termine stabilito, decorso il quale, nel caso di protrarsi della infrazione, proporrà un ricorso per inadempimento alla Corte di Giustizia europea.

Il procedimento termina con una fase sanzionatoria: allo stato che non prende provvedimenti necessari per ottemperare alla sentenza emessa dalla Corte verrà imposta una sanzione pecuniaria.

 SEGNALAZIONE O INDIVIDUAZIONE DELLA PROBABILE INFRAZIONE

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FASE PRE CONTENZIOSA: DIALOGO STRUTTURATO (SISTEMA EU PILOT)

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FASE SANZIONATORIA: RICORSO DINNANZI ALLA CORTE DI GIUSTIZIA, SENTENZA, APPLICAZIONE DELLA SANZIONE PECUNIARIA

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FASE GIURISDIZIONALE: PROCEDIMENTO FORMALE DI INFRAZIONE

Nel 2014 erano aperte 1347 procedure di infrazione all’interno dell’UE a fronte di 1300 del 2013 e 2100 del 2010. Globalmente pertanto dal 2010 al 2014 vi è stato un calo del 35,86%.

Di tali 1347 procedure ben 322 (23.90%) hanno riguardato il settore ambientale.

L’Italia e le procedure d’infrazione

L’Italia è storicamente tra i paesi con più procedure di infrazione aperte: dal 1952 ad oggi è lo stato membro che più spesso è finito davanti alla Corte Europea. Il tutto con conseguenze importanti soprattutto in termini di costi se solo si pensa che dal 2011 abbiamo già versato all’UE oltre 366 milioni di euro di cui 248 milioni solo per infrazioni legate alla normativa sulla gestione delle discariche e rifiuti.

E la cifra peraltro è destinata a salire se solo si pensa che le sanzioni U.E., nella maggior parte dei casi, si compongono di una parte forfettaria e di una giornaliera, da versare fintanto che la controversia non è risolta, determinando di fatto la chiusura della procedura di infrazione.

A gennaio 2018 risultavano aperte 66 procedure a carico del nostro paese di cui 52 per violazione del diritto dell’Unione e 14 per mancato recepimento di direttive.

Delle 55 procedure aperte ben 15 riguardano infrazioni nel settore ambientale con un incidenza pari a oltre il 22%.

Suddivisione delle procedure per stadio

Messa in mora – art. 258 TFUE	23
Messa in mora complementare – art. 258 TFUE	6
Parere motivato – art. 258 TFUE	18
Parere motivato complementare – art. 258 TFUE	2
Decisione ricoro – art. 258 TFUE	3
Ricorso – art. 258 TFUE	3
Sentenza – art. 258 TFUE	2
Messa in mora – art. 260 TFUE	3
Decisione ricorso – art. 260 TFUE	3*
Sentenza – art. 260 TFUE	4
Totale	66

* Di cui 2 sospese

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Suddivisione delle procedure per settore

Ambiente	15
Trasporti	8
Fiscalità e dogane	7
Concorrenza e aiuti di Stato	6
Agricoltura	5
Salute	4
Giustizia	4
Appalti	3
Affari economici e finanziari	2
Affari interni	2
Affari esteri	2
Libera prestazione dei servizi e stabilimento	2
Comunicazioni	1
Energia	1
Lavoro e politiche sociali	1
Libera circolazione delle merci	1
Pesca	1
Tutela dei consumatori	1
Totale	66

Il triste primato della sanzione più alta pagata finora spetta alle infrazioni riguardanti lediscariche abusive già oggetto di provvedimenti addirittura sin dal 2003 in merito alla non corretta applicazione delle direttive 75/442/CE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 1999/31/CE sulle discariche. Secondo la Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel 2014 c’erano almeno 200 discariche contrarie alle norme europee, di cui 14 contenenti rifiuti pericolosi. Ad oggi oltre il 50% delle discariche risulta ancora irregolare, con picchi in alcune regioni finite nel mirino di Bruxelles: Abruzzo, Basilicata, Campania, Friuli, Liguria e Puglia.

Malgrado i precedenti ammonimenti della Commissione, l’Italia ha omesso di adottare misure per bonificare o chiudere 44 discariche non conformi, come prescritto dall’articolo 14 della direttiva 1999/31/CE del Consiglio. Come altri Stati membri, l’Italia era tenuta a bonificare entro il 16 luglio 2009 le discariche che avevano ottenuto un’autorizzazione o che erano già in funzione prima del 16 luglio 2001 (“discariche esistenti”), adeguandole alle norme di sicurezza stabilite in tale direttiva oppure a chiuderle.

Considerata l’insufficienza dei progressi in quest’ambito, la Commissione ha trasmesso un parere motivato supplementare nel giugno 2015 nel quale si esortava l’Italia a trattare adeguatamente 50 siti che rappresentavano ancora una minaccia per la salute e l’ambiente. Nonostante alcuni progressi, nel maggio 2017 non erano ancora state adottate le misure necessarie per adeguare o chiudere 44 discariche.

Assistiamo inoltre ad un paradosso che ha dell’incredibile: in Italia, pur non avendo più centrali nucleari, i rifiuti radioattivi continuano ad aumentare per una inadeguata gestione della dismissione delle vecchie centrali e dell’accumulo dirifiuti ospedalieri.

Nell’intento di accelerare il processo la Commissione ha deciso di deferire l’Italia alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

Finora l’Italia ha sborsato 162.400.000,00 (162,4 milioni) di euro per la sanzione sulle discaricheabusive, ma il conto potrebbe salire nel futuro, visto chela penale ammonta a 42 milioni di euro per ogni semestre di ritardonell’attuazione delle misure europee.

Nel 2015 la Corte di giustizia dell’UE ha condannato l’Italia per non aver risolto alcune problematiche legate alla questione dei rifiuti in Campania. Nel 2010 la Corte aveva già richiamato l’Italia per non aver “adottato tutte le misure necessarie per assicurare che i rifiuti fossero recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente” (v. nota 3). Dopo la sentenza il problema in Campania si è acuito, con tonnellate di rifiuti abbandonati per le strade. La situazione della regione è stata dichiarata talmente grave da “compromettere seriamente le capacità dell’Italia di perseguire l’obiettivo dell’autosufficienza nazionale nello smaltimento dei rifiuti”. Per questo la Corte ha condannato l’Italia a pagare una somma forfettaria di 20 milioni di euro e una penale di 120.000 euro per ogni giorno di ritardodall’attuazione della sentenza. Dal 16 luglio 2015 ad oggi l’Italia ha quindi versato oltre 88 milioni di euro.

Ma non finisce qui.

La Corte di giustizia dell’Unione europea, infatti, su richiesta della Commissione Ue, ha avviato una causa per sanzionare il nostro paese per inadempimenti nel trattamento e nello scarico delle acque reflue. Secondo gli ultimi dati forniti da Bruxelles, oltre 6 milioni di cittadini italiani non hanno servizi fognari adeguati, con rischi significativi per la salute umana, le acque interne e l’ambiente marino.

La vicenda risale a quasi vent’anni fa. Stando a una direttiva europea degli anni ’90, che ha introdotto standard più elevati per assicurare il corretto funzionamento dei sistemi di trattamento e scarico delle acque reflue urbane, l’Italia avrebbe dovuto adeguare i sistemi fognari degli agglomerati urbani con un numero di abitanti superiore ai 15mila abitanti entro il 2000. Al dicembre 2016, la questione non era ancora stata affrontata in diverse regioni italiane (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Trento, Umbria, Valle d’Aosta e Veneto).

Secondo il parere della Commissione UE: “la mancanza di adeguati sistemi di raccolta e trattamento delle acque reflue in questi 758 agglomerati pone rischi significativi per la salute umana, le acque interne e l’ambiente marino”. Le acque reflue non trattate, infatti, possono essere contaminate da batteri e virus nocivi e rappresentano quindi un rischio per la salute pubblica.

Per questo motivo la Commissione ha chiesto alla Corte di giustizia dell’U.E. di infliggere all’Italia una sanzione forfettaria di oltre 60 milioni di euro e una penale giornaliera pari a 350 mila euro, cifre importanti che inevitabilmente incidono sui costi di fornitura del servizio idrico e vengono spalmati sulle tariffe ai danni degli utenti.

E la situazione non è migliore neanche sul fronte della qualità dell’aria.

Il 30 gennaio scorso il primo ministro dell’Ambiente Gian Luca Galletti, insieme ai colleghi di altri otto Stati europei quali Repubblica Ceca, Germania, Spagna, Francia, Ungheria, Romania, Slovacchia e Regno Unito, è stato convocato a Bruxelles dal Commissario europeo per l’ambiente Karmenu Vella, per fare il punto sulle misure pianificate dal nostro Paese per adeguarsi ai parametri normativi UE in tema di inquinamento atmosferico.

In particolare l’Italia è sotto accusa per i livelli di concentrazione elevata di due particolari inquinanti atmosferici: il biossido di azoto (NO2), tipico delle emissioni dei motori diesel e il particolato atmosferico (PM10). Secondo l’Agenzia Europea dell’Ambiente in Europa si registrano ogni anno 487.000 morti premature a causa dell’inquinamento atmosferico: di questi 90.000 solo in Italia che con oltre 1.300 decessi ogni milione di abitanti si assesta abbondantemente sopra la media europea di 820 casi per milione di abitanti.

Quella dello scorso gennaio sicuramente è l’ultima chiamata prima che scatti il trasferimento del caso alla Corte di Giustizia con tutte le conseguenze del caso.

Avv. Antonella Faucci

Nota 1:

Articolo 11

Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.

Articolo 191

1. La politica dell’Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:

– salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente,

– protezione della salute umana,

– utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,

– promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.

2. La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”.

In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell’ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura di controllo dell’Unione.

3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale l’Unione tiene conto:

– dei dati scientifici e tecnici disponibili,

– delle condizioni dell’ambiente nelle varie regioni dell’Unione,

– dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione,

– dello sviluppo socioeconomico dell’Unione nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle sue singole regioni.

4. Nell’ambito delle rispettive competenze, l’Unione e gli Stati membri collaborano con i paesi terzi e con le competenti organizzazioni internazionali. Le modalità della cooperazione dell’Unione possono formare oggetto di accordi tra questa ed i terzi interessati.

Il comma precedente non pregiudica la competenza degli Stati membri a negoziare nelle sedi internazionali e a concludere accordi internazionali.

Articolo 192

1. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, decidono in merito alle azioni che devono essere intraprese dall’Unione per realizzare gli obiettividell’articolo 191.

2. In deroga alla procedura decisionale di cui al paragrafo 1 e fatto salvo l’articolo 114 , il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, adotta:

a) disposizioni aventi principalmente natura fiscale;

b) misure aventi incidenza:

– sull’assetto territoriale,

– sulla gestione quantitativa delle risorse idriche o aventi rapporto diretto o indiretto con la disponibilità delle stesse,

– sulla destinazione dei suoli, ad eccezione della gestione dei residui;

c) misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo.

Il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, può rendere applicabile la procedura legislativa ordinaria alle materie di cui al primo comma.

3. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, adottano programmi generali d’azione che fissano gli obiettivi prioritari da raggiungere.

Le misure necessarie all’attuazione di tali programmi sono adottate conformemente alle condizioni previste al paragrafo 1 o al paragrafo 2, a seconda dei casi.

4. Fatte salve talune misure adottate dall’Unione, gli Stati membri provvedono al finanziamento e all’esecuzione della politica in materia ambientale.

5. Fatto salvo il principio “chi inquina paga”, qualora una misura basata sul paragrafo 1 implichi costi ritenuti sproporzionati per le pubbliche autorità di uno Stato membro, tale misura prevede disposizioni appropriate in forma di

– deroghe temporanee e/o

– sostegno finanziario del Fondo di coesione istituito in conformità dell’articolo 177.

Articolo 193

I provvedimenti di protezione adottati in virtù dell’art. 192 non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore. Tali provvedimenti devono essere compatibili con i trattati. Essi sono notificati alla Commissione.

Nota 2:

Le politiche dell’Unione europea – Ambiente, Rapporto della Commissione Europea DG, novembre 2014

Nota 3:

Corte di Giustizia – terza sezione- 16 luglio 2015 nel caso C-653/13